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Crise hídrica: governo deverá criar política de combate à seca baseada na gestão de riscos


A crise hídrica que atinge diversos estados brasileiros nos últimos anos tem preocupado a população. A cada dia é necessário economizar mais água, sem a garantia de que o fornecimento se estabilizará. E afinal, o que o Governo Federal tem feito para evitar ou reduzir os efeitos da seca no país?


Para identificar as medidas preventivas e os planos de contingência que foram ou que já deveriam ter sido adotados em relação à crise hídrica, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou um levantamento e concluiu que o país ainda não está preparado para lidar com a nova conjuntura climática, marcada por eventos mais frequentes e mais intensos e, consequentemente, por uma maior escassez hídrica. Por isso, o TCU recomendou que a Casa Civil da Presidência da República viabilize a elaboração de política ou estratégia nacional para a seca baseada na gestão de riscos.

Entre as principais causas da crise hídrica estão a oferta insuficiente e a alta demanda, cujo desequilíbrio provoca desabastecimento, prejuízos econômicos, perda da biodiversidade e aumento da poluição hídrica. E embora tenham sido identificadas iniciativas importantes, como o Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), o Atlas do Esgotamento Sanitário, e a recente Política de Prevenção e Combate à Desertificação, as ações se mostram desarticuladas e com foco mais nos efeitos do que nas causas.

Uma das razões para esse cenário é a ausência de política ou estratégia nacional estruturada para aumentar a resiliência ou a capacidade do sistema de gestão de recursos hídricos em prevenir e mitigar crises, antecipando-se às adversidades crescentes por meio da preparação e adaptação constantes. Essa fragilidade contribui para que o modelo empregado no Brasil para lidar com as situações de escassez hídrica não seja adequado, uma vez que as ações adotadas para enfrentar a seca são prioritariamente reativas (acionadas somente após a ocorrência de sinistro).

No Nordeste, por exemplo, o problema tem sido enfrentado basicamente com ações emergenciais que envolvem a operação de carros-pipa, a construção de cisternas, a perfuração e recuperação de poços, a venda de milho para a alimentação de rebanhos e até o auxílio financeiro a agricultores de municípios em situação de emergência ou de calamidade pública (Bolsa Estiagem). As ações de infraestrutura (construção de sistemas adutores e barragens, dentre outros) têm se mostrado insuficientes e até inadequadas para evitar episódios mais agudos de escassez hídrica.

O mesmo modelo de gestão de crise foi verificado em São Paulo em relação às baixas vazões do sistema Cantareira, entre janeiro de 2014 e maio de 2015. Em 2014 o sistema teve o mês de janeiro (período normalmente mais chuvosos) como o mais seco da série histórica, a vazão média afluente ao sistema nesse ano registrou o valor correspondente a cerca de 22% da média anual histórica. Entre as ações adotadas para gerenciar a crise, foram recomendadas medidas de restrição ou de suspensão de utilização de água aos usuários. Também foi autorizado o uso do Volume Morto (I e II) do sistema.

Outras medidas também foram adotadas na região sudeste, como a instituição de racionamentos, rodízios, instituição de multas por desperdício, políticas de bônus por redução de uso e de tarifas extraordinárias no caso de aumento de consumo.

De acordo com o relator do processo, ministro-substituto André Luís de Carvalho, as iniciativas verificadas se enquadram muito mais no modelo de gestão de crise, realçadas pelas dificuldades de integração e de coordenação das ações, além de inexistir abordagem estruturada para aumentar a resiliência do sistema nacional de gestão de recursos hídricos para lidar com as futuras crises, o que representa um elevado risco diante da perspectiva de aumento de eventos extremos.

Por isso, a necessidade de se investir em um modelo de gestão de riscos, que considere ações mitigadoras prévias preparando o país para a situação de crise. Enquanto as ações atualmente adotadas (gestão de crise) buscam recuperar as condições vigentes antes da ocorrência da seca, iniciativas pautadas pela gestão de riscos poderiam identificar vulnerabilidades existentes (setores, regiões, comunidades ou grupos de risco) e tratar os riscos sistematicamente, com ações de preparação e de adaptação, para diminuir os efeitos de secas futuras, dentro de uma visão mais completa de proteção dos recursos hídricos.

Segundo o relator, a falta de política nacional específica para a seca ou de estratégia integrada para gerenciar os riscos crescentes de escassez hídrica em todo o país consiste em “falha grave, merecendo a priorização urgente e a colaboração efetiva de vários órgãos e entidades federais, estaduais e municipais, já que o atual marco legal prevê a gestão descentralizada e, ao mesmo tempo, concorrente dos recursos hídricos”.

Outra questão que chama atenção no levantamento realizado pelo TCU são os elevados índices de perdas nas redes de distribuição na maior parte dos municípios brasileiros. A perda média no país em 2013 foi de 37%, o equivalente a 5,95 bilhões de metros cúbicos ou quase seis vezes a capacidade do sistema Cantareira.

Países que enfrentam escassez de água têm adotado diversas soluções para promover o uso eficiente dos recursos hídricos, como a adoção de instrumentos de incentivo econômico para o controle de demanda; a criação de sistemas de rotulagem de eficiência hídrica; a concessão de subsídios para a adoção de práticas de uso racional de água no setor urbano, na indústria e na irrigação; a realização de campanhas de conscientização da população; a utilização de água de reuso e o combate a perdas na rede de abastecimento.

No Brasil, o gasto destinado ao desenvolvimento institucional, categoria que contempla ações de compra e instalação de hidrômetros, modernização da estrutura contábil e redução da inadimplência, mostrou-se bastante tímido (apenas 1,8% do total em 2013), de modo que os investimentos na capacitação dos operadores de saneamento e em ações de combate a perdas nas redes de abastecimento público seguem em ritmo abaixo do ideal, até mesmo porque a melhoria na infraestrutura consiste em obrigação do titular do serviço, e não da União.

Além disso, os órgãos gestores de recursos hídricos têm apresentado baixa capacidade fiscalizadora para estimular o uso racional da água, de sorte que há risco de que eles não sejam capazes de detectar e de coibir violações a medidas de restrição de uso decretadas para conter a demanda hídrica. A Agencia Nacional de Águas, por exemplo, conta com 14 fiscais em Brasília para fiscalizar todo o país.

“Como se vê, o Governo Federal pode e deve exercer papel importante na promoção do uso eficiente da água, direcionando os seus esforços para o desenvolvimento institucional dos prestadores de serviços e dando suporte às ações voltadas para a redução de perdas, a criação de instrumentos para incentivar o uso racional, principalmente, por meio de iniciativas que preencham lacunas legislativas que permitam a rotulagem de eficiência hídrica e o reuso para outros fins que não apenas o industrial, destacando-se ainda que cabe ao Governo Federal buscar formas de cooperação com os órgãos e entidades estaduais com vistas à fiscalização efetiva dos recursos hídricas", afirma o relator.

O Plano a ser desenvolvido pelo Governo Federal deverá observar, entre outros aspectos,  a articulação e coordenação de esforços de órgãos e entidades federais envolvidos na gestão de recursos hídricos, em especial, dos Ministérios da Integração Nacional e do Meio Ambiente (incluindo a Agência Nacional de Águas), assim como de outros atores subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios) e da sociedade civil que possam contribuir para a elaboração dessa estratégia nacional para a seca, com base na redução de riscos.

Também devem ser observadas a adoção de medidas integradas, a partir de critérios de priorização, para atuar nas causas da crise hídrica, considerando por exemplo, os efeitos da poluição orgânica e o uso ineficiente dos recursos hídricos; e a definição urgente e implantação prioritária dos sistemas de monitoramento e alerta e dos planos de contingência para mitigar os efeitos deletérios da seca que já ameaçam as populações e a economia do país.

O TCU organizará fórum permanente de controle para acompanhar a consolidação de problemas e soluções nas áreas de governança hidrológica e governança do solo. 



Leia a íntegra da decisão: Acórdão 809/2016 - Plenário 

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O TCU

O Tribunal de Contas da União é o órgão responsável por fiscalizar a utilização dos recursos públicos federais. Essa atividade é chamada de controle externo e tem o objetivo de garantir que o dinheiro público seja realmente aplicado em benefício da sociedade.

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